El silencio administrativo: cuándo es positivo y cuándo no

El silencio administrativo es de las pocas figuras del temario que se entienden de golpe si se cuenta en el orden correcto, y de las que peor se retienen si se estudia como una lista de excepciones sueltas.

La idea de partida es esta: la Administración está obligada a resolver siempre. Lo dice el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, y añade algo que conviene leer dos veces: la obligación de resolver existe también en los procedimientos en los que se produce el silencio. Es decir, el silencio no libera a nadie de contestar. Sólo dice qué pasa mientras tanto.

Primero, los plazos para resolver

No se puede hablar de silencio sin saber cuándo empieza a contar.

• El plazo máximo lo fija la norma que regule cada procedimiento, y no puede exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan otro mayor (art. 21.2).
• Si la norma no dice nada, el plazo es de tres meses (art. 21.3).
• Se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación, si el procedimiento se inicia de oficio; y desde que la solicitud tiene entrada en el registro electrónico de la Administración competente, si lo inicia el interesado.

Ese plazo puede suspenderse en los supuestos tasados del artículo 22 —requerir la subsanación de deficiencias, pedir un informe preceptivo, y algunos más— y puede ampliarse en las condiciones del artículo 23. Lo que no puede es alargarse porque sí.

La regla general: el silencio es positivo

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si vence el plazo sin resolución expresa, la solicitud se entiende estimada (art. 24.1).

Eso significa algo más fuerte de lo que parece. El silencio positivo no es una ficción ni una presunción: es un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento. Y de ahí se derivan dos consecuencias que se preguntan mucho:

1. La resolución expresa posterior sólo puede ser confirmatoria. Si ya te lo concedió el silencio, la Administración no puede llegar tarde y decirte que no.
2. Se puede acreditar por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio, que la Administración debe emitir de oficio o a petición del interesado en el plazo de quince días.

Las excepciones: cuándo el silencio es negativo

Aquí está lo que de verdad se pregunta. El silencio es desestimatorio en estos casos:

1. Cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario. No vale un reglamento: hace falta rango de ley.
2. En los procedimientos de ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.
3. En aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
4. En los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
6. En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, es decir, en los recursos. Y aquí viene el matiz que más se falla.

El doble silencio

La sexta excepción tiene su propia excepción, y es la pregunta clásica de test.

Los recursos, por regla general, se desestiman por silencio. Salvo un caso: cuando el recurso de alzada se ha interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud. En ese supuesto, si llega a vencer el plazo sin que se resuelva el recurso, se entiende estimado.

Dicho de otro modo: la Administración puede callar una vez y perjudicarte. Si calla dos veces seguidas sobre lo mismo, la ley te da la razón. Es el llamado doble silencio o silencio positivo del recurso de alzada, y está en el párrafo tercero del artículo 24.1.

Y si el procedimiento lo inicia la Administración

El artículo 25 cambia por completo la lógica, porque aquí quien pide algo no eres tú.

• Si del procedimiento pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio.
• Si se trata de procedimientos en los que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad: el procedimiento muere y se archivan las actuaciones.

La caducidad no es lo mismo que la prescripción, y es un error muy repetido. Que caduque el procedimiento no significa que la infracción haya prescrito: si aún queda plazo de prescripción, se puede iniciar uno nuevo.

Cuatro cosas que se preguntan y se fallan

El silencio negativo no es un acto. Es una ficción legal cuyo único efecto es permitirte recurrir. Por eso la resolución expresa tardía, en el silencio negativo, puede ser en cualquier sentido: estimarte o desestimarte.

No hay plazo para recurrir un acto presunto. Si el acto no es expreso, el recurso de alzada puede interponerse en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio (art. 122.1). Lo tienes desarrollado en la guía del recurso de alzada.

El plazo se cuenta desde la entrada en el registro de la Administración competente. No desde que tú lo mandas a cualquier registro: desde que entra en el del órgano competente para tramitarlo.

Vencer el plazo no borra la obligación de resolver. Aunque el silencio ya haya producido efectos, la Administración sigue debiendo dictar resolución expresa. Otra cosa es qué puede decir en ella.

Cómo cae esto en el examen

En el test, casi siempre por dos vías: preguntando por una de las seis excepciones al silencio positivo, o preguntando por el doble silencio. Merece la pena memorizar las seis en el orden de la ley, porque es el orden en que las va a escribir quien redacte la pregunta.

En el supuesto práctico aparece como parte del procedimiento, no como pregunta aislada: se te plantea un expediente en el que han pasado los plazos y tienes que decir qué ha pasado con la solicitud y qué puede hacer el interesado ahora. Ahí lo que puntúa es citar el artículo y mojarse con una propuesta, no razonar durante media página sin concluir.

Para seguir

• El recurso de alzada, que es por donde se ataca un silencio negativo.
• Los plazos de la Ley 39/2015, con el cómputo por días, meses y años.
• Un supuesto oficial de Gestión Civil resuelto, con los artículos que había que citar.
• El temario completo de Gestión Civil del Estado, donde esto es bloque IV.